Canarias, cinco emergencias y más contratos exprés que la media, ¿qué pasa cuando la excepción se normaliza?

Desde que Coalición Canaria y Partido Popular gobiernan en Canarias, el Gobierno regional ha declarado cuatro emergencias: la social, por el flujo constante de llegadas de menores migrantes; la energética, por los apagones y la fragilidad de la red; la habitacional, por la crisis de vivienda; y la tecnológica, por la caída generalizada de los servidores este verano.

A esto hay que añadir la emergencia hídrica, proclamada en las islas de Lanzarote, Fuerteventura y Tenerife por la escasez de agua. ¿Qué implicaciones han tenido estas declaraciones en el ámbito de la contratación pública?

La principal y la más importante ha sido la autorización extensiva en el Archipiélago de los contratos por la vía de emergencia. Se han permitido para la instalación de nueva potencia térmica en las Islas, la apertura y gestión de centros de menores extranjeros y obras pensadas en la captación o producción de agua, entre otras cosas.

Muchos recordarán este tipo de adjudicación. Fue ampliamente utilizada durante la pandemia de coronavirus para comprar mascarillas o respiradores. Es un procedimiento excepcional únicamente permitido cuando las administraciones deben actuar a causa de “acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional”, según la normativa.

Son contrataciones ultrarrápidas, a dedo, en las que se eluden los principios básicos de concurrencia pública. Pueden formalizarse con una simple llamada, de hecho. Y tardan bastante en publicarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público (si es que lo terminan haciendo).

Pues bien, con el ‘estado de emergencia’ creado por el Ejecutivo canario, el Archipiélago se sitúa entre las comunidades que más han utilizado esta fórmula para adjudicar contratos desde verano de 2023, cuando Fernando Clavijo (CC) volvió al poder. Según datos de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON), un organismo adscrito al Ministerio de Hacienda, las Islas han aplicado este procedimiento en hasta 201 licitaciones, un 1,51% del total.

Es un porcentaje bajo, pero muy por encima de la media estatal, situado en el 1,04%. Solo autonomías como la Comunitat Valenciana (por la reconstrucción tras la DANA) y Catalunya superan a Canarias.

El lado positivo es que borras de un plumazo los laberintos de la burocracia. La ejecución de lo acordado puede iniciarse en menos de un mes e incluso sin el requisito previo de disponer de crédito suficiente. Eso puede pactarse después. ¿Lo negativo? Se abre la puerta (aún más) a prácticas corruptas, creando el clima perfecto para fraudes, sobrecostes y adjudicaciones irregulares, algo recurrente en España cuando ocurren catástrofes.

“¿Puede afectar esto a la integridad y a la eficiencia? Sí, obviamente sí, porque hay menos controles, digamos, a priori, y también a posteriori. No hay auditorías… No sabemos nada hasta que estallan los casos en la prensa, como la trama Koldo o la Gürtel. Pero suele ser años más tarde”, lamenta Javier Mendoza, economista y profesor de la Universidad de La Laguna (ULL) especializado en contratación pública.

La novedad en Canarias es que las emergencias declaradas no son, salvo la tecnológica, por desastres inesperados. La habitacional, la energética e incluso la climática, realizada por el anterior Ejecutivo autonómico, tienen que ver con hechos continuados en el tiempo que se han agravado en los últimos años mientras ninguno de los gobiernos ha reaccionado a tiempo.

En abril, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) aprobó una guía de recomendaciones para el uso de los contratos de emergencia. El órgano volvió a subrayar que se trata de un procedimiento excepcional, que su uso “se aparta del principio básico del Tratado relativo a la transparencia” y que, además, debe demostrarse que la emergencia “no hubiera podido ser evitada” con una actuación diligente de la administración.

De esto habla también Mendoza. Se pregunta “cómo hemos llegado a esta situación” en materia de vivienda, por ejemplo; “¿por qué ha habido falta de planificación?”, vuelve a cuestionar. Cree que esa es una “primera reflexión” que habría que hacer.

Por otro lado está la normalización de la excepción. En su dictamen preceptivo sobre el decreto de vivienda, aprobado hace más de año y medio, el Consejo Consultivo de Canarias advirtió de que aplicar medidas de emergencia sin definir “el horizonte temporal de su aplicabilidad” crea una especie de “regulación jurídica paralela”: la establecida en la propia norma y la recogida en las leyes previas, aún vigentes.

Sobre ello ha reflexionado Alba Nogueira, doctora en Derecho por la Universidad de Santiago de Compostela (USC), en un artículo sobre cómo responder de manera “ordinaria” a la “sociedad de riesgo”. La experta cree que las crisis son “consustanciales a nuestro modelo social, político, tecnológico y económico”, y que el hecho de que se cronifiquen “obliga a replantearse cómo combatirlas”.

“La administración tiene que normalizar el tratamiento de la emergencia, es decir, tiene que estar preparada para que eso esté a la orden del día y que, por lo tanto, las soluciones no sean excepcionales, sino que estén pautadas. Los órganos de mando, los protocolos…”, explica Nogueira.

La doctora en Derecho carga duramente contra el papeleo infinito de los procedimientos públicos, “torpes” e “ineficientes”. Asevera que muchas instituciones han normalizado las reglas excepcionales “porque son las que realmente funcionan”. Y que la reflexión principal no debe ser cómo mejorar la gestión en situaciones de emergencia, sino “cómo hacemos que la contratación pública sea mejor siempre”.

“Si para cazar, entre comillas, a cinco pequeños corruptores hemos hecho una normativa tan complicada que hace que la administración sea absolutamente ineficiente y que para llevar a cabo un procedimiento de contratación hagan falta meses, años… A lo mejor lo que tenemos que hacer es ir hacia un cierto equilibrio entre las necesidades de vigilar la transparencia y la eficiencia”, propone la experta.

Nogueira cree que en España contamos con una administración “defensiva”. Opina que los controles son “exhaustivos” y que tenemos a funcionarios “vigilando facturas y mandando cartas porque hay dos céntimos de desfase en un gasto”. “Es tener a personas haciendo lo incorrecto”, agrega.

A su juicio, el derecho administrativo en este país presenta un “pecado original”: fue concebido principalmente por catedráticos que al mismo tiempo eran abogados y que litigaban contra la administración, por lo que es un derecho “hipertrofiado” en las garantías para la ciudadanía, pero que “reflexionó poco” sobre cómo hacer trámites sencillos y ágiles.

“La administración no es alguien que esté en contra de nosotros, es alguien que debe prestar servicios públicos y que lo debe hacer rápido. Eso hace preciso reequilibrar las cosas”, argumenta Nogueira. “No es normal que un ciudadano solicite la dependencia y muchas veces esté muerto cuando la recibe. Está claro que tenemos un problema y que hay que hacer una reforma de los procedimientos”, concluye.

En el ámbito de la contratación, Mendoza, de la ULL, ahonda en la misma línea. Considera que la legislación actual, con casi 350 artículos (frente a 70 disposiciones en países europeos), es excesivamente compleja y no ha demostrado ser más eficaz contra la corrupción.

El economista aboga por “aprender” de la contratación de emergencia (tanto él como Nogueira sugieren que el fraude y las malas prácticas son más bien anecdóticas, y no una cuestión generalizada) para eliminar informes innecesarios que se piden “por si acaso” en trámites ordinarios.

“Se ponen muchas trabas a priori, trabas que van en contra de los propios intereses de la administración pública. A modo de ejemplo: la solvencia financiera de las empresas. La ley dice que, si no se detalla nada, debe ser 1,5 veces el valor anual del contrato. Eso lo que hace es limitar la participación de las pequeñas empresas. Y una pequeña empresa, por recursos, no puede pagar mordidas, por ejemplo”, indica Mendoza.

Ese tipo de filtros iniciales han complejizado la contratación pública, a juicio del experto. ¿Y han garantizado que haya menos corrupción?: “No he hecho el estudio, pero no lo parece”, responde el profesor universitario.

Mendoza propone endurecer las prohibiciones para acceder a contratos públicos a empresas que incurran en corrupción, acelerar las investigaciones penales en este sentido y acabar con el embudo inicial que solo favorece a “las grandes empresas con servicios jurídicos capaces de sortearlo”.

Al ser preguntado por una vía distinta al contrato de emergencia para abordar la crisis climática o habitacional en Canarias, el economista lo tiene claro: los sistemas de racionalización. Este marco normativo permite crear una bolsa de empresas y fijar las condiciones para los contratos que se irán adjudicando durante un periodo de tiempo. Una vez engrasado, las licitaciones pueden salir en “un mes, un mes y medio”, defiende Mendoza. Además, añade, se fomenta la competencia, ya que múltiples compañías pueden presentar ofertas.