Julio López Laborda, economista: «La propuesta de financiación autonómica sitúa a Aragón en la media de las comunidades»

Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Zaragoza, Julio López Laborda es uno de los mayores expertos en materia de financiación autonómica a nivel nacional. Ve pros y contras en el modelo propuesto por el Ministerio de Hacienda y, respecto del difundido informe de FEDEA –aunque desde una posición prudente, ya que él mismo es investigador de este organismo–, considera que se podría haber elaborado con otras pautas.

A partir de las cifras difundidas por el Gobierno central, ¿cree que es una buena propuesta? 

Hasta lo que llaman la nivelación vertical, sí. Tiene avances con respecto al modelo vigente, como el incremento de recursos al conjunto de comunidades autónomas, las mejoras en la estimación de las necesidades de gasto autonómicas y en la descentralización tributaria o el establecimiento de un sistema claro de nivelación. Pero también hay aspectos negativos, como la desvirtuación de los resultados del sistema con algunos fondos ad hoc, como el fondo climático y el IVA de las pymes.

Precisamente muchas de las críticas al Ministerio se centran en los ajustes que se introducen con estos dos fondos. ¿Cree que están justificadas esas críticas?

Sí. Como en anteriores reformas, son elementos introducidos aparentemente para producir unos ingresos adicionales en determinadas comunidades autónomas. Con respecto al fondo climático, el problema no es que no haya que destinar recursos a luchar contra el cambio climático, sino cómo se hace la propuesta, dirigida a obtener unos concretos resultados.

Y ¿el IVA de las pymes?

No tiene ninguna justificación. No tiene nada que ver con la autonomía o la corresponsabilidad fiscal, como pretende el Gobierno central. El IVA ya se distribuye correctamente entre las comunidades en función del consumo, no es preciso estropear el reparto con fórmulas como la propuesta.

Sería pues una decisión de carácter más político.

Sin duda.

En general, ¿quiénes son los ganadores y quiénes los que menos ganan con la propuesta?

En términos absolutos, casi todas las comunidades obtienen más recursos. Si ponemos en relación esos recursos con las necesidades de gasto de cada una, lo que llamamos población ajustada, hay cinco que seguramente obtendrán unas ganancias superiores a la media: Murcia, la Comunitat Valenciana, Catalunya, Castilla-La Mancha y Andalucía. Las que menos ganarían son Castilla y León, La Rioja, Cantabria y Extremadura, y de hecho a estas dos últimas se les aplicaría la denominada cláusula del statu quo, que garantiza que ninguna comunidad reciba menos recursos que con el modelo anterior.

La propuesta parte de un acuerdo entre el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y el líder de ERC, Oriol Junqueras, lo cual ha generado críticas por si beneficia a Catalunya. ¿Cree que privilegia a esta comunidad autónoma?

Catalunya sería la comunidad más favorecida. No en vano, el origen de la reforma está en un acuerdo bilateral que el Gobierno central pretende extender a todas las comunidades autónomas. Con esto, por cierto, sortean la negociación multilateral a la que están obligados constitucionalmente, aunque no se alcance un acuerdo. Porque no se puede hablar de negociación genuina cuando una de las partes no conoce en su integridad sobre qué está negociando, y no parece que las comunidades autónomas tuvieran mucha más información sobre la propuesta del Gobierno central que nosotros.

El informe de FEDEA sitúa a Aragón como la comunidad autónoma que menos recibirá por habitante en el sistema propuesto. ¿Está de acuerdo con las conclusiones proporcionadas por este organismo?

Si se toman los resultados de la reforma que se simulan en ese mismo informe, Aragón se quedaría en la media de financiación por habitante ajustado. El problema es que no se ha entendido bien el informe, que además no es de FEDEA, sino de un investigador de ese centro [Jesús Fernández Villaverde]. Debería haberse hecho al revés: es en el anexo donde explica cómo se calcularía la financiación de cada comunidad autónoma con la reforma. Y muestra que, tras las transferencias horizontal y vertical, todas las comunidades están prácticamente igualadas.

¿Usted hubiese hecho este estudio así?

No. No refleja la realidad de cómo funciona el modelo, de lo que se acordó. Es su propuesta de cómo debería ser el modelo.

Según Hacienda, Aragón recibirá 630 millones de euros más, pero FEDEA reduce esa cantidad hasta los 265 millones de euros. ¿Con qué cifra deberíamos quedarnos?

No son datos directamente comparables. Hay que tener en cuenta que el documento de FEDEA realiza una simulación preliminar con los pocos datos de que se dispone a partir de la presentación de la reforma que hizo la ministra de Hacienda y que hace su ejercicio para 2023, mientras que la presentación del Gobierno central da datos para 2027.

El Gobierno de Aragón denuncia que Hacienda no ha atendido su petición de incluir la orografía y la despoblación entre los criterios correctivos, mientras que el Ministerio asegura que las compensaciones por la despoblación aparecen en el epígrafe de ‘costes fijos’ y en la estratificación de los grupos de edad. ¿Quién tiene razón?

En 2021, el Gobierno central envió a las comunidades autónomas una propuesta para mejorar la estimación de las necesidades de gasto autonómicas. En ese documento se discutió la posible inclusión de la orografía, aunque finalmente se descartó su incorporación; por lo tanto, no puede haber una pérdida de unos ingresos que nunca han existido. Sin embargo, sí que se proponía la introducción de una variable de costes fijos, que se mantiene en la actual propuesta de reforma como indicador vinculado a la despoblación. También están relacionadas con la despoblación otras variables del modelo, como la superficie o la dispersión.

¿Y considera que una variable como la orografía puede ser de tal magnitud para Aragón? El Gobierno de Aragón la cuantifica en 320 millones de euros.

No lo sé. Yo lo único que sé es que la variable de superficie, la de dispersión o la de coste fijo, están directamente relacionadas con la despoblación. Y los ejemplos que tenemos parece que muestran que su peso debería ser más elevado del que le da el modelo propuesto por el Ministerio.

¿Es justa la ordinalidad? ¿Y el hecho de que esta, en principio, solo se garantice para Catalunya?

Es justa, y tan de sentido común que no es más que la consecuencia de la correcta aplicación de un modelo de financiación. La ordinalidad exige que, si ordenamos a las comunidades de la primera a la decimoquinta, de acuerdo con su capacidad para cubrir sus necesidades de gasto solo con sus tributos cedidos, ninguna puede perder posiciones después de recibir o realizar transferencias para hacer efectiva la solidaridad entre regiones. Desde luego, la ordinalidad se cumple si, después de transferencias, todas las comunidades están igualadas y se les garantiza la misma financiación en función de sus necesidades. Este principio de ordinalidad no parece que vaya a cumplirse con el modelo propuesto.

Y ¿la ordinalidad no es opuesta a la solidaridad entre territorios? ¿No supone ir en contra de la convergencia?

Es que la financiación autonómica no se encarga de la convergencia: se ocupa de que, aunque existan desigualdades de renta entre comunidades, estas no se traduzcan en un acceso desigual a los servicios públicos. Y eso la ordinalidad lo garantiza.

¿Afecta el modelo propuesto el principio de solidaridad entre las comunidades autónomas?

Teniendo en cuenta lo que se conoce de la propuesta y a la vista de los resultados de las simulaciones publicadas, yo diría que no, con la salvedad de los resultados favorables, especialmente, para Catalunya.